Zeitperspektive im Endlagersuchverfahren
Den Ablauf der Suche nach einem Endlager für die hochradioaktiven Abfälle in Deutschland regelt das Standortauswahlgesetz (StandAG). Es beschreibt die verschiedenen Schritte, Auswahlkriterien und Verantwortlichkeiten. Wann ein Endlagerstandort in Deutschland durch Beschluss des Bundestages festgelegt werden kann, hängt maßgeblich von dem Zeitbedarf des mit der Suche und Bau des Endlagers beauftragten Unternehmens ab, der Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) mbH. Ende 2022 hat die BGE mbH erstmals eine zeitliche Abschätzung für die gesamte Dauer des Suchverfahrens vorgelegt. Sie liegt deutlich über der im Gesetz angestrebten Zielmarke 2031.
Phasen der Endlagersuche nach StandAG
Das StandAG benennt die einzelnen Phasen der Endlagersuche bis zur Standortentscheidung: Ermittlung von Standortregionen (Phase I), übertägige Erkundung (Phase II) und untertägige Erkundung (Phase III). Am Ende jeder Phase legt das mit der Suche beauftragte Unternehmen, die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) mbH, auf Basis der vergleichenden Bewertung der Erkundungsdaten in der Anzahl jeweils reduzierte Standortvorschläge bzw. zum Schluss die Empfehlung für einen Standort vor. Das BASE prüft die Vorschläge der BGE mbH am Ende jeder Phase, führt die Ergebnisse aus dem Beteiligungsverfahren zusammen und übermittelt sie dem Bundesumweltministerium (BMUV). Der Bundestag entscheidet am Ende der zwei ersten Phasen über die vorgeschlagene Eingrenzung des Suchraums und die zu erkundenden Standorte, sowie am Ende des Verfahrens (Phase III) über den finalen Standort.
Stand des Verfahrens
Das Verfahren begann im Jahr 2017 und befindet sich derzeit in der ersten Phase zur Ermittlung von Teilgebieten und Standortregionen. Der erste Teil der Phase I ist abgeschlossen: Die BGE mbH hat bestehende geologische Daten der Länder gesammelt, ausgewertet und den Arbeitsstand in Form des Zwischenberichts Teilgebiete 2020 veröffentlicht. Im weiteren Verlauf der ersten Phase der Endlagersuche wird die BGE mbH die identifizierten Teilgebiete eingrenzen und Regionen für die übertägige Erkundung vorschlagen.
Neue Zeitbedarfe
Das StandAG sah den Abschluss des gesamten Suchprozesses für das Jahr 2031 vor. Die Arbeiten nehmen nach Mitteilung der BGE mbH allerdings erheblich mehr Zeit in Anspruch als bislang kommuniziert: Das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE), das als atomrechtliche Aufsicht die Umsetzung des Suchverfahrens überwacht, hatte das Unternehmen seit 2018 wiederholt zur Vorlage eines Rahmenterminplans für das Gesamtprojekt aufgefordert. Mehrfach zugesagte oder vereinbarte Termine zur Vorlage eines Rahmenterminplans wurden in der Folge nicht eingehalten. Im Dezember 2021 teilte die BGE mbH dem BASE und im Mai 2022 dem Bundestag jeweils auf Nachfrage mit, dass es von einem Abschluss des Verfahrens im Jahr 2031 nach wie vor ausgehe. Im September 2022 stellte der BASE-Präsident in einem Schreiben an den zuständigen Staatssekretär im Bundesumweltministerium dar, dass auf Basis des bisher erreichten Projektfortschritts erhebliche Zweifel an der Darstellung der BGE mbH existieren. Das Bundesumweltministerium forderte die BGE mbH auf, entsprechende Planungen vorzulegen. Das Unternehmen legte dem BMUV im November 2022 einen ersten Bericht zu den zeitlichen Betrachtungen zur Endlagersuche vor. Dieser Bericht geht von einem deutlich höheren Zeitbedarf bei der Standortsuche aus. Die BGE mbH kommt darin zu dem Ergebnis, dass sich die Entscheidung für einen Endlagerstandort nach optimistischen Annahmen bis ins Jahr 2046 verschieben wird, nach pessimistischen Berechnungen bis in das Jahr 2068.
Stellungnahme des BASE
Bericht der BGE mbH
Wie sieht ein unter Sicherheitsaspekten vertretbarer Zeitrahmen für die Endlagersuche aus?
Die Vorhabenträgerin BGE mbH hat das Jahr 2046 als ein mögliches Datum für die Festlegung des Standortes erachtet. Damit würde das Verfahren bereits doppelt so lang dauern wie ursprünglich vom Gesetzgeber vorgesehen. Die Analyse des BASE zeigt zudem, dass auch dieses Datum mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht erreicht werden kann, wenn die Suche unverändert weitergeführt wird. Mit Blick auf die Wechselwirkungen zu anderen Bereichen der nuklearen Entsorgung ist es nicht verantwortbar, noch weiter hinter den genannten Zeithorizont zu fallen. Um das Verfahren in einem mit Blick auf die Sicherheit vertretbaren Zeitrahmen erfolgreich zum Abschluss zu bringen, braucht es eine Benchmark, an der die Beteiligten das Verfahren ausrichten können. Hierfür stellt die von der BGE mbH genannte Zahl 2046 eine Grundlage dar. Auch wenn die Jahreszahl derzeit mit Fragezeichen versehen ist, leitet sie sich aus gemachten Erfahrungen und zukünftigen Planungen und Bedarfen des Unternehmens ab, dessen Arbeiten den größten Einfluss auf die Dauer der Standortsuche haben. Gleichzeitig ist klar: Um diesen Zeithorizont erreichen zu können, muss das bisherige Verfahren grundlegend reflektiert und bei Bedarf angepasst werden. Dies erfordert eine vernetzte und gemeinsame Analyse durch alle am Verfahren beteiligten Akteure. Das BASE hat deshalb Gespräche mit den relevanten Akteuren in der nuklearen Entsorgung aufgenommen, um einen solchen übergreifenden und gemeinsam getragenen Prozess voranzutreiben.
Warum ist Zeit ein Sicherheitsfaktor?
Hochradioaktive Abfälle geben über unvorstellbar lange Zeiträume für Mensch und Umwelt gefährliche Strahlung ab. Deshalb wird in Deutschland nach einem dauerhaft sicheren Endlager gesucht, welches tief unter der Erde liegt und die gefährliche Strahlung insbesondere durch geologische Barrieren abschirmt. Das Suchverfahren gemäß Standortauswahlgesetz legt den Prozess der Suche fest und definiert Kriterien und Anforderungen, die die Sicherheit gewährleisten sollen.
Neben der Frage, für welche Zeiträume ein Endlager später langfristig Sicherheit für Mensch und Umwelt gewährleisten muss, spielt mindestens ein weiterer Zeitfaktor in die Sicherheit mit ein: Wie lange dauert es, bis ein solches Endlager gefunden und errichtet ist und was geschieht in der Zwischenzeit mit den bereits entstandenen Abfällen? Je länger die Suche dauert, desto höher werden die Risiken, dass beispielsweise Sicherheitsprobleme an den zwischengelagerten Abfällen oder an den sie umschließenden Sicherheitsbehältern entstehen oder dass unvorhergesehene Ereignisse eintreten, die Auswirkungen auf die Sicherheit haben. Zu letzterem gehören etwa Naturkatastrophen, Kriege oder terroristische Akte. Entsprechende Ereignisse hätten Auswirkungen auf heutige, potenziell aber ebenso auf zukünftige Generationen, die mit einem Endlager besonders geschützt werden sollen. Entsprechende Szenarien und Risiken müssen bei der Gesamtbetrachtung daher ebenfalls berücksichtigt werden. Darüber hinaus erhöht sich mit zunehmender Zeit das Risiko, dass eine Lösung des Problems aufgrund anderer Wechselwirkungen zunehmend schwierig wird:
- Das Wissen im Umgang mit den hochgefährlichen Abfällen und das Interesse in Politik und Gesellschaft können nach und nach verloren gehen.
- Der Stand von Wissenschaft und Technik entwickelt sich bei normalem Verlauf weiter. Dieses birgt ein Risiko für die schon jetzt existierenden radioaktiven Abfälle. Mit zunehmender Dauer wird es schwieriger, für bestehende Abfälle, Anlagen oder technische Vorrichtungen nachzuweisen, dass der dann jeweils weiterentwickelte Stand von Wissenschaft und Technik noch erfüllt werden kann. Neben sicherheitstechnischen und rechtlichen Fragen kann dies zu zusätzlichen Schleifen im Verfahren und damit weiteren zeitlichen Verschiebungen führen, im Extremfall bis hin zu kompletten Neukonzeptionen.
- Für rund die Hälfte aller schwach- und mittelradioaktiven Abfälle (ca. 300.000 m3) in Deutschland gibt es noch keine Entsorgungslösung. Der Gesetzgeber hat vorgesehen, dass die Entscheidung über die Entsorgung dieser Abfälle erst getroffen wird, wenn das Endlager für die hochradioaktiven Abfälle gefunden wurde. Diese Entscheidung könnte sich nun über Jahrzehnte verschieben und es müssten auch hier Zwischenlagerlösungen auf unbestimmte Zeit gefunden werden.
- Ökonomische Risiken: Der Entsorgungsfonds KENFO wurde mit der Perspektive 2031 von den Energieversorgungsunternehmen befüllt. Es besteht keine Nachschusspflicht der Unternehmen. Durch eine längere Endlagersuche werden die Gelder im KENFO vermehrt für die Zwischenlagerung verwendet und perspektivisch für die Endlagersuche und Endlagerung nicht reichen.
Ein erster Schritt: Bundesumweltministerium richtet Arbeitskreis zu Evaluation ein
Das BMUV hat im Anschluss an die Stellungnahme des BASE von Februar 2023 den fachaufsichtlichen Arbeitskreis "Evaluation und Zeitplan Standortauswahlverfahren" eingerichtet. Unter der Leitung des BMUV bringt der Arbeitskreis Fachexpert:innen aus dem BASE und dem Bundesumweltministerium zusammen, um das Vorgehen im Standortauswahlverfahren aus aufsichtlicher Perspektive zu analysieren und auf der Grundlage des Gesetzes zu bewerten. Wesentliche Akteure wie die Vorhabenträgerin BGE mbH und das Nationale Begleitgremium (NBG) können im Einzelfall einbezogen werden (Den Erlass im vollständigen Wortlaut finden Sie hier). Die erste Sitzung des Arbeitskreises fand am 29. März statt. Die Ergebnisprotokolle des Arbeitskreises werden in der folgenden Tabelle veröffentlicht.
Eine ganzheitliche Evaluation des Standortauswahlverfahrens, wie vom BASE vorgeschlagen, ist nicht Ziel und Auftrag des Arbeitskreises. Für diese grundlegende Reflexion wirbt das BASE weiter und sucht den Austausch mit allen beteiligten Institutionen, wie auch aus einem Schreiben des BASE an das BMUV vom 20. April 2023 deutlich wird. Das BASE hat deshalb gemeinsame Gespräche unter anderem mit den relevanten Akteuren in der nuklearen Entsorgung wie der BGE mbH, der BGZ mbH und dem NBG aufgenommen und einen gemeinsamen Reflexionsprozess angestoßen. Die Auftaktsitzung dieses institutionenübergreifenden Austausches zwischen BASE, BGE mbH, BGZ mbH und NBG fand am 5. Juli 2023 statt.